미국의 대북제재 따라잡기 / 2010.09.02.

* 이 글은 '통일한국' 9월호에 싣기위해 작성된 것입니다. 미국의 대북제재 행정명령이 나오기 전에 씌여진 것이어서 현 시점에선 시사성이 떨어지게 됐지만 북한에 대한 미국의 제재 시스템이 어떻게 구성되가고 있는지 살펴보는 것도 의미가 있을 것으로 생각됩니다.

미국의 대북제재 대상은? 

1. 북한을 지목한 행정명령

한미 국방 외무장관 회담 이른바 ‘2+2’에서의 힐러리 클린턴의 발언, 그리고 이후 국무부의 설명에서 나타나듯 이번에 새로 만들어질 미국의 행정명령은 ‘대 이란 제재 법’처럼 북한이라는 특정 국가를 지목한 행정명령이 될 것으로 보인다. 2005년 부시대통령이 서명했던 행정명령 13382가 ‘대량살상무기 확산을 막기 위한 행정명령 Blocking Property of Weapons of Mass Destruction Proliferators and Their Supporters’이란 일반적인 부제가 붙었던 것을 생각할 때 과거와 ‘다른 접근법’인 셈이다. 

또 과거 미국의 대북제재가 WMD, 대량살상무기 거래에 연루된 기업이나 금융기관에 초점을 맞췄다면, 이번에는 재래식 무기, 마약·위폐, 사치품 거래까지 세세하게 규정을 두고 문제 삼을 것으로 보인다. 안보리 결의안 1874가 이런 정신을 이미 담고 있는데, 결국 새로 나올 미국의 행정명령은 국제법적인 권위를 갖는 안보리 결의안 1874를 보완하기 위한 미국 차원의 ‘국내법적인 제도 완비’로 볼 수 있다. 

이번 행정명령이 이처럼 북한을 지목해 기존 안보리 결의안을 제도적으로 보완하기 위한 차원이라면 왜 이 행정명령은 ‘미국의 독자적인 제재’ 혹은 ‘대북 금융제재’로 묘사되고 있는 것일까? 

우선 ‘미국의 독자적 재재’라는 표현이 등장하는 것은 앞서 안보리 결의안 1874가 블랙리스트에 올렸던 기관 8개, 개인 5명 외에 이번 행정명령을 통해 미국이 자체적으로 추가할 명단이 더 있다는 것을 의미한다. 

두 번째 ‘대북 금융제재’라고 불리는 것은 ▲ 미국 SDN리스트(Specially Designated Nationals List)에 올라간다는 것이 자본동결과 거래금지 등 기본적으로 ‘금융 제재적 성격’을 띄고 있는 데다, ▲ 이란 제재법 자체나 최근 관보에 실린 시행세칙에서 보듯, 북한에 대한 새로운 행정명령도 ‘강도 가 높으면서도 모호한’표현으로 대북 거래를 광범위하게 차단하는 규정을 둘 것임이 예상되기 때문이다. 

국제금융거래의 통로가 되는 미국의 특성상 미국 SDN 리스트에 자산동결 내지 거래를 금하는 대상으로 지정된다는 것은 미국 뿐만 아니라 제 3국에도 지대한 영향을 줄 수 밖에 없다. SDN에 이란 멜라트은행 서울지점이 7월10일에 오르자 은행들이 시행세칙이 나오지 않았는데도 알아서 거래를 중단했던 것과 같은 이치다. BDA도 마찬가지. 미국 재무부가 한 일은 마카오의 방코델타아시아 은행의 50여개 계좌가 돈세탁에 이용됐다는 의심이 있다면서 ‘돈세탁 우려기관’으로 지정했을 뿐인데 고객들의 인출사태가 벌어지고, 마카오 금융당국 스스로 예금을 동결시켰다.  

2.‘행정명령’이라는 형식

미국에서 7월1일 공표된 대이란 제재법은 의회를 통과한 법이다. 그리고 우리 법 아래에 시행령이 있듯이 이란 제재법을 보완하는 시행세칙이 최근 발표된 바 있다. 그러나 제재를 받는 대상은 법과 시행세칙이 아니라 SDN을 통해 규정된다. 

이와 비교할 때 미국정부가 대북 제재를 위해 준비하고 있다는 ‘행정명령(Executive Order)’은 의회를 통과해야 하는 법이 아니라, 일종의 대통령령 같은 것으로 의회를 거치지 않고 대통령 사인을 거쳐 효력을 발휘하게 할 수 있다. 

본문에는 어떤 행위에 대해 어떤 법률적인 조치가 따르는지를 정리한 주문이, 첨부문건엔 게재 시점에 리스트에 오른 대상 기관이나 개인이 특정된다. 2005년 7월 1일자로 관보에 오른 문서를 보면, 대상기관은 북한 3개, 이란 5개 등 8개에 불과하다. 행정명령 13382  첨부문건에 특정된 기관과 개인은 행정명령이 관보에 오르는 시점에 SDN에 반영되며 이후 새롭게 발견되는 증거나 정보에 따라 업데이트 된다. 

이렇게 볼 때 대이란 제재가 안보리결의안-법-시행세칙-SDN으로 완결되는 구조라면, 대북 제재는 안보리결의안-행정명령-SDN으로 완결되는 구조가 되며, 제재의 대상은 양쪽 모두 SDN을 통해서 특정된다는 공통점이 있다. 

일각에서 법으로 만들어진 대이란 제재와 달리 대북제재는 ‘행정명령의 형식으로 만들어지기 때문에 효력이 더 낮은 것 아니냐’는 의문이 있었으나 필자의 생각은 다르다. 

새로운 법을 만들려면 너무 많은 시간이 걸린다는 난점을 피하기 위해 행정명령이라는 형식을 취한 것일 뿐이고, 내용으로 들어가 보면 지난 2005년 애국법을 적용해 BDA, 마카오 방코델타 아시아은행을 돈세탁우려기관으로 지정했던 과거의 경험을 살려, 더 강력하고 효율적이면서도 나중에 국면변화에 따라 빠져나갈 길을 열어두는 ‘진화된 전술’ - 모호성의 전략을 채택한 것이다. 

3. SDN, 제재의 대상 

전술한 것처럼 북한을 특정한 새로운 행정명령이 안보리 결의안 1874 정신에 근거해 WMD 뿐만 아니라 재래식 무기, 위폐, 마약, 사치품 거래를 포괄적으로 금지하는 것이 된다면 결국 중요한 것은 이 행정명령에 의해 새롭게 제재대상으로 지목되는 북한의 개인이나 기관, 또는 제 3국의 기관이 어디가 될 것인가 하는 점이다. 이 문제를 살펴보기 위해선 그간 나왔던 여러 종류의 ‘리스트’들을 분석해볼 필요가 있다. 

1) 미국의 제재대상 

참조 : SDN  http://www.treas.gov/offices/enforcement/ofac/sdn/ 

       * 이 글이 씌여질 당시는 2010.8.16 자로 업데이트된 자료였음 

미국의 기존 대북제재는 행정명령(12938/13382), 이란 비확산법, 이란ㆍ시리아 비확산법, 무기수출통제법, 수출관리법 등 여러 가지 법과 규정으로 규율된다. 때문에 제재 대상을 찾아보는 지름길은 미국 정부에 의해 자산이 동결될 뿐만 아니라 거래를 해서는 안 되는 개인이나 기관의 목록을 정리해 놓은 미국 재무부의 SDN을 참조하는 것이다. 

기업들을 한데 묶어보면 조선광업개발무역회사(KOMID), 단천상업은행, 조선용봉총회사(KRGC), 조선국제화공합영회사(KICJVC), 조선연화기계합영회사(KRMJVC), 해성무역회사, 조선복합설비수입회사(KCEIC), 조선광성무역회사(KKTC), 조선부강회사(KPTC), 조선룡왕(영광?)무역회사(KRTC), 토성기술무역회사(TTTC), 남천강무역회사(NTC), 홍콩일렉트로닉스, 조선혁신무역회사(KHTC), 조선광선은행, 원자력총국, 조선단군무역회사(KTTC), 압록강개발은행(ADB) 등 기관 18곳, 그리고 개인으로는 단천상업은행장인 김동명이 SDN에 올라있다.  

미국의 대 북한 제재 대상이 기관 22곳, 개인 1명이라고 밝혀온 우리 정부의 설명과는 약간 차이가 있다. 정부는 SDN에 들어가지 않는 4개 기관이 더 있는데, 이 4개 회사가 “자산동결 등의 조치를 취할 실익이 없는 회사여서 재무부의 SDN에 포함되지 않는다.”고 설명했다. 

그런데 태성은 SDN에 들어가는 토성과 동일 업체일 가능성이 있고, 모공과 목송은 동일한 업체, 시노키는 조선광업개발 무역회사의 위장회사나 자회사일 가능성이 높다고 돼 있어서 좀 더 검증이 필요해 보인다. 예를 들어 SDN은 '조선광업개발무역회사'의 경우 Changgwang Sinyong Corporation / External Technology General Corporation / Korea Mining Development Trading Corporation / North Korea Mining Development Trading Corporation / KOMID 등 5가지 이름을 따로 지목한 뒤 이들을 모두 사실상 같은 회사로 본다. 

2) 유엔 안전보장이사회의 제재 대상 리스트

참조 : http://www.un.org/sc/committees/1718/pdf/List%2016%20July%202009.pdf

유엔 안전보장 이사회가 결의안 1874에 따라 지난 2009년 7월 16일 추가로 발표한 제재 대상 리스트는 기관 5곳과 개인 5명이다. 그러나 지난 2006년에 만들어진 안보리 결의안 1718에서 지정됐던 것을 포함시켜야 하기 때문에, 두 개의 안보리 결의안을 통해 지정된 제재 대상은 기관 8곳, 개인 5명이다. 

기관을 정리해 보면 조선광업개발무역회사, 조선용봉총회사, 단천상업은행, 남천강무역회사, 홍콩일렉트로닉스, 조선혁신무역회사, 원자력총국, 조선단군무역회사 등 모두 8곳인데, 앞서 설명한 미국 재무부 제재리스트, SDN에 나와 있는 기관 18곳에 모두 포함된다. 

반면 개인의 경우는 모두 SDN에 나오지 않는 사람들이다. 열거하자면 윤호진(Yun Ho-jin) 남천강 무역회사 책임자, 리제선(Ri Je-son) 원자력 총국장, 황석하(Hwang Sok-hwa) 원자력 총국 국장, 리홍섭(Ri Hong-sop) 원자력 연구소 소장, 탄도미사일과 관련된 한유로(Han Yu-ro) 련각산 수출조합 책임자 등 총 5명이다.

3) 유럽연합(EU)의 대북 제재 리스트 

참조 :  http://eye4all.blog.me/20112114276

유엔 안보리 결의안 1874에 따라 유럽연합 자체의 제재 리스트를 만든 것으로 날짜가 2009년 12월22일로 돼 있고, 12월23일자 EU 관보 Official Journal of the European Union에 실렸다. “Council Regulation”이라고 이름이 붙은 이 문건은 추가로 13명의 개인과 4개의 기관을 특정한다. 

기관은 영변핵연구소, 부광광물기계회사(Korea Pugang Mining and Machinery Corporation ltd), 조선령왕무역회사(Korean Ryengwang Trading Corporation),소백 연합회사(Sobaeku United Corp.)등 4곳, 개인은 장성택 국방위 부위원장, 전치부 전 영변기술부장, 주규창 군수공업부 제1부부장, 현철해 국방위원회 국장, 전병호 노동당 군수비서, 김동운 노동당 39호 실장, 김영춘 인민무력부장, 오극렬 국방위원회 부위원장, 백세봉 국방위원회 위원, 박재경 인민무력부 부부장, 변영립 전 국가과학원장, 렴영 원자력총국 국장, 서상국 김일성 종합대학 핵물리학과장 등 13명이다.

그런데 ‘부광’과 ‘령왕’의 경우, 미국 재무부의 SDN에 이미 포함된 조선용봉총회사가 새로운 이름을 내세운 것이라고 돼 있어서, 실질적으로 추가되는 기관은 영변핵연구소와 소백연합회사 두 곳인 셈이다. 

4) 유엔제재 1874 관련 전문가 패널 보고서

참조 : http://fas.org/irp/eprint/scr1874.pdf  

전문가 패널 보고서는 현존하는 대북 제재 리스트 가운데 가장 최근에 만들어진 것으로 유엔안전보장이사회 산하 '1718 위원회'(대북 제재위원회)가 EU, 미국, 일본, 호주 등 유엔 회원국 들이 제출한 국가별 보고서를 토대로 북한 외화벌이 기관들의 해외계좌를 비롯해 재래식 무기·사치품 거래와 불법행위에 연루 가능성이 높은 개인과 기업의 명단 등을 종합해 놓은 것이다. 기관 19개, 개인 17명의 리스트가 보고서에 적시돼 있다. 

먼저 기관을 보면 김정일의 비자금 창구로 알려진 조선광선은행을 비롯해 압록강개발은행, 글로벌인터페이스(주), 해성무역회사, 조선복합설비수입회사, 코하스AG, 조선국제화공합영회사, 조선광성무역회사, 조선부강무역회사, 조선부강광산기계회사, 조선영광무역회사, 조선연화기계합영회사, 조선동해조선회사, 평화병원, 평양정보학센터, 소백구연합회사, 토성기술무역회사, 트랜스메리츠주식회사(Trans Merits), 영변핵연구소 등 19곳이다. 

이 기관들을 분석해 보면, 10개는 SDN에 나와 있는 기관과 동일한 것으로 판단된다. 새로 등장한 기관만 추려보면 글로벌인터페이스(주), 코하스AG, 조선부강광산기계회사, 조선동해조선회사, 평화병원, 평양정보학센터, 소백구연합회사, 트렌스메리츠주식회사, 영변핵연구소 등 9곳이다. 이 전문가 보고서는 특히, 리스트에 언급된 기관들이 어느 나라의 정보를 받아 특정됐는지도 기록하고 있는데, 글로벌인터페이스와 트렌스 메리츠는 미국, 코하스AG는 호주ㆍ일본ㆍ미국, 조선부강광산기계회사와 소백구연합회사 영변핵연구소는 EU, 조선동해조선회사와 평화병원 평양정보학센터는 일본을 통해 지정(designate)됐다. 반면 개인의 경우 4명을 빼고는 모두 EU에 의해 지정됐다. 

그런데 이 가운데 ‘영변핵연구소’는 EU의 대북제재 리스트에도 포함됐던 곳이고 글로벌 인터페이스는 조선광업개발무역회사에 상품·재정을 지원하는 ‘차이 알렉스’란 인물이 관여하고 있는 회사, 코하스 AG(Kohas AG)의 경우, 조선용봉총회사와 연루돼 있다고 나와 있다.  

개인은 모두 19명이 등장하는데, 이 가운데 전술한 유럽의 제재 리스트, 미국의 SDN과 중복되지 않는 사람은 야코프 스타이거(Jakob Steiger) 코하스 AG 회장, 알렉스 부부(2명)  등 3명이다. 

4. 새로운 리스트의 모습은? 

이번 행정명령은 각국의 새로운 보고들에 기반을 두고 있는 ‘전문가 패널 보고서’의 내용을 상당부분 담고 있을 것으로 보인다. ‘전문가 패널 보고서’는 안보리 차원의 작년 7월 제재 리스트, 작년 말에 등장한 EU의 리스트 등을 종합하면서 각국에서 취합된 정보가 더해진 결과물이기 때문이다. 

유럽의 제재대상 리스트에서 두드러졌던 특징은 장성택ㆍ오극렬(국방위), 전병호(노동당), 김동운(노동당 39호), 김영춘(인민무력부), 변영립(국가과학원), 렴영(원자력총국), 서상국(김일성종합대) 등에서 보듯 북한의 정부기관에 속한 사람들을 일제히 제재 대상으로 지목하고 있다는 점이다. 이 같은 경향은 ‘전문가 패널 보고서’에도 동일하게 나타난다. 따라서 앞으로 나올 행정명령과 함께 업데이트 될 SDN에도 이러한 북한 정부기관의 사람들이 제재 대상으로 올라갈 가능성이 있다. 

두 번째, ‘전문가 패널 보고서’는 제재대상 기관을 지목할 때 포함시키진 않았지만, "국방위원회 산하 제2경제위원회가 핵무기·미사일·기타 대량살상무기(WMD) 관련 수출에서 가장 큰 역할을 맡고 있다"면서 "노동당 군수공업부는 영변 핵시설과 핵무기 프로그램을 다루고, 제2과학원은 무기 개발 연구와 미사일부품·기술 수출을, 북한군 정찰총국은 재래식 무기 제조와 판매를 담당한다"고 설명하고 있다. 

안보리의 리스트가 ‘원자력 총국’을 제재대상 기관으로 지목했듯이 ‘노동당 군수공업부’ ‘노동당 39호실’ 같은 기관 자체가 제재 대상으로 등재될 가능성이 있다는 얘기다. 이 경우 이들 이관이 미국 내에 자산을 갖고 있거나 미국의 개인과 거래할 가능성은 거의 없는 만큼 실효적인 효과는 없겠지만, 북한의 정부가 일종의 범죄행위에 관여하고 있다는 것을 미국이 공표하는 것이어서 그 파장이 클 것으로 예상된다. 

세 번째로 유엔의 ‘전문가 패널 보고서’는 외국인과 외국기관을 제재 대상 리스트에 올리고 있다는 점을 주목할 필요가 있다. 이런 논리라면 예를 들어 북한과 중요한 거래, 일정금액 이상의 거래를 해온 제 3국의 기관이나 개인이 미국의 SDN리스트에 포함될 가능성을 배제할 수 없다. 만약 SDN리스트에 이름을 올린 기관이나 개인이 적을 둔 국가가 나온다면 마카오가 그랬듯이 상당한 수준의 직ㆍ간접적인 피해를 볼 수밖에 없다. 최근 홍콩발로 나오고 있는 대풍그룹 관련 기사들을 눈여겨봐야 하는 이유다. 

미국 국무부가 곧 발표한다고 했던 대북제재 행정명령은 아직 나오고 있지 않다. 재무부에 소속된 변호사들이 위법성의 증거 등을 좀 더 명확히 하는 작업을 하고 있을 것으로 보인다. ‘전문가 보고서’에 일본측 정보로 이름을 올린 몇 몇 기관은 이유나 관련 주소 등의 정보가 공란으로 비어있다. 

미국 재무부의 SDN은 국제금융을 지배하고 있는 미국의, 그것도 서부시대부터 매우 강력한 힘을 상징했던 미국 재무부가 공표하는 블랙리스트인 만큼, 한 번 이름을 올리게 되면 그 파장이 적지 않기 때문이다.